독일의 핵 공유의 불법성

- 핵확산금지조약(NPT), 조약법 협약, ICJ의 핵무기의 합법성에 대한 권고의견의 관점에서

글 : 베른트 한펠트(Bernd Hahnfeld) 반핵국제법률가협회(IALANA) 독일지부 이사

번역 : 평화통일연구소 박기학 소장

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이 글은 2020년 9월 20일 독일 반핵법률가협회 지부 웹사이트에 영어본과 독일어본이 동시에 게재되었다. 영어판 원제목은 [Opposition to the Federal Government’s assertion that the nuclear sharing practiced by Germany within the framework of NATO does not violate the Non-Proliferation Treaty](나토 틀 내에서의 독일의 핵공유가 NPT를 위배하지 않는다는 독일정부 주장을 반박한다)이다. 번역은 박기학 평화통일연구소 소장이 하였으며 원고의 중간제목은 역자가 붙였다. 

독일의 핵공유는 NPT 1조 및 2조 위반

독일연방군 제33 전폭기 비행단은 뷔헬 공군 기지[독일-룩셈부르크 국경 근처]에 주둔하고 있다. 이 비행단은 북대서양조약기구(NATO) 핵 협력의 틀 내에서 [전술 핵무기를 탑재할 수 있는] 토네이도 항공기로 이 공군기지에 배치된 [미국 B61] 핵폭탄의 운반 및 투하를 연습하는 임무를 갖고 있다. 전시에 33 비행단은 미국 대통령의 투하 명령과 미국의 지휘 계통을 통한 작전승인에 따라 표적에 핵폭탄을 투하한다. 핵무기의 투하가 미국이 선정한 표적에만 한정되어 있기는 하지만 전시 하의 독일 군인들은 NATO의 지원 하에 핵무기에 대한 ‘처분할 권한’(power of disposal)을 얻게 된다. 평시 핵무기 연습이 연습탄이 아닌 실제 핵폭탄을 사용했다는 증거는 없다.

NPT체약국으로서 비핵보유국 독일은 NPT 제2조에 따라 “여하한 핵무기 또는 기타의 핵폭발장치 또는 그러한 무기 또는 폭발장치의 통제(control)를 직접적으로 또는 간접적으로 어떠한 양도자로부터도 양도받지 않을” 의무가 있다. 따라서 미국은 NPT 제1조에 따라 “여하한 핵무기 또는 기타의 핵폭발장치 또는 그러한 무기 또는 폭발장치에 대한 통제를 직접적으로 또는 간접적으로 어떠한 수령자에 대하여도 양도하지 않을” 의무가 있다. 독일 정부(서독)는 독일의 핵공유가 1968년 7월 1일의 NPT 체결 전에(독일은 1969년 11월에 NPT가입) 존재했기 때문에 위의 의무가 무제한으로 적용되지는 않는다고 주장한다. 사실 서독은 미국과 영국이 서독에 배치한 핵무기에 대해서 이미 1950년대에 자신의 독자적인 운반체계를 갖추고 있었다. 핵 공유는 국제 조약에 근거하지 않는다는 점에 유의하는 것이 중요하다. 핵 공유는 북대서양 조약에 의해서 규제되지 않는다. 핵공유는 NATO의 전략의 일부일 뿐이다. 독일연방 헌법재판소는 이 핵공유의 NATO전략을 수정하기 위해 조약이 필요하지 않다고 판결했다. NATO전략은 독일 정부의 선언에 의해 포기될 수 있다.

NPT의 문구는 분명하다. 핵 공유의 맥락에서 배치된 핵무기에 대해서 어떤 예외도 인정하지 않는다. 이것은 서독이 NPT에 서명하고 비준할 때 공식적인 유보—전쟁 시 핵무기를 처분할 권리에 대한 유보—를 한 것인지에 대한 의문을 제기한다. 1969년 11월 28일 서독은 NPT에 서명하면서 특히 다음과 같이 선언했다.

“독일연방공화국 정부는

(4) 독일연방공화국의 안보는 변함없이 NATO에 의해서 보장되는 것으로 상정하고 있다; 독일연방공화국의 입장에서 NATO의 집단안보 규칙에 완전히 따르고 있다.”

서명일 NPT 당사국에 보낸 각서에서 독일(서독)은 특히 다음과 같이 선언했다.

“독일연방 정부는

독일연방공화국과 그 동맹국의 안보는 NATO 또는 이와 동등한 안보체제에 의해 계속 보장된다고 상정한다.”

1975년 5월 2일 NPT 비준 문서를 기탁하면서 서독은 특히 다음과 같이 선언했다.

“독일연방공화국 정부는

2. 독일연방공화국의 안보는 NATO에 의해 계속 보장된다; 독일연방공화국 정부는 NATO의 집단안보 규칙에 구속된다고 상정한다.”

위 선언 어떤 것도 NATO의 집단안보 규칙에 따라 독일을 보호해 줄 무기를 지정하고 있지 않다. 서독은 특히 핵 공유의 지속 및 유럽 옵션[당시 미국이 추진한 다변핵군(MLF)구상에 포함되어 있던 것으로 유럽통합 후 MLF를 유럽의 핵전력으로 한다는 것임]의 확보에 관심이 있었지만 핵무기는 위의 선언에서 명시적으로 언급되지 않았다. 위 선언의 문구에 따르면, NATO가 재래식 무기체계로만 독일을 방어해야 한다는 것이 배제되어 있지 않다. 또한 당시 이미 시행되고 있던 핵 공유가 NPT 발효 후에도 반드시 계속되어야 한다는 결론이 위의 선언으로부터 나오는 것도 아니다.

그럼에도 불구하고 독일 정부는 NPT가 핵 공유를 금지하지 않는다고 주장한다. 그렇게 주장하면서 독일은 NPT의 서명 및 비준 시점에 이뤄진 위의 선언을 언급한다.

NPT가 핵공유를 금지하지 않는다는 독일의 주장은 조약법협약 상 근거가 없다

위의 선언들이 국제법상 유효한 유보인가는 국제법적인 구속력을 갖는 조약법에 관한 비엔나협약(조약법협약)에 의해 규정된다. 위의 서독 선언이 NPT의 내용을 변경(가령 제한)하려는 의도가 있는 것으로 해석된다면 유보가 조약법협약 제2조(1)(b)항에 따라 인정된다. 이런 문맥에서 유보가 있는 것인지에 대한 판단은 선언의 이름이 아니라 오로지 그 선언의 내용에 달려 있다.

조약법 협약 제31조[해석의 일반규칙]에 따르면, 당사국들이 협정을 체결할 당시 사용한 문구가 주관적으로 의미하는 것과는 달리 문구 자체가 해석의 결정적인 요소이다. 핵심 조항인 조약법 협약 제31조 제1항—이 조항 또한 관습법으로 간주된다—은 “조약은 조약문의 문맥 및 조약의 대상과 목적으로 보아, 그 조약의 문면에 부여되는 통상적 의미에 따라 성실하게 해석되어야 한다.”고 규정하고 있다.

조약법 협약 제19조 (c)항 [유보의 표현]에 따라 인정될 수 있는 유일한 유보는 조약의 대상 및 목적과 양립하는(are not incompatible) 유보뿐이다. 독일정부가 언급한 NATO 안보체제는 핵 공유의 틀 내에서 전시에 독일 정부의 지휘 하에서 활동하는 독일연방군에게 핵무기를 이전하는 것을 허용한다. NPT 제1조와 제2조의 의도는 핵보유국이 비핵보유국에게 핵무기를 이전하지 않도록, 또 비핵보유국이 핵무기를 통제하지 않도록 확실히 하기 위한 것이기 때문에 핵무기의 이전은 사실상 NPT를 약화시킨다. NPT 제1조와 제2조에는 핵 공유와 관련될 수 있는 이밖의 다른 추가적인 규정은 없다. NPT 발효 이후에도 핵 공유의 효력(즉 전시에 핵무기 처분 권한 이전)이 계속된다면 NPT(핵비확산조약)의 명칭과 목적은 정반대(핵확산조약)로 바뀌게 될 것이다. 조약법 협약 제19(c)항에 따르면 핵공유는 국제법상 유보의 대상이 될 수 없으며 유보로서는 무효다.

위의 독일정부 선언은 해석선언으로 간주될 수 있을 뿐이다. 해석선언은 어떤 협약의 규정을 배제하거나 변경하는 것이 목적이 아니라 단지 명확히 하자는 것이 목적이라는 점에서 유보와 다르다. 해석은 유보이상으로 조약 전체의 명확한 표현 및 목적과 모순되어서는 안 된다. 그러나 전시에 핵무기 처분권의 이전을 의미한다는 독일 정부의 해석은 NPT조약 전체의 명확한 표현과 목적에 위배된다. 이런 독일정부의 해석은 조약법 협약 제31조(해석의 일반규칙) 제1항 및 제19조 (c)항에 따르면 불합리하며 따라서 법적 효력을 가져서는 안 된다. 독일과 미국 양국의 아마도 동일한 해석(러스크 서한)(*1)—이 해석은 NPT의 핵심 조항을 전시에 무의미하게 만들 것이다—은 NPT 제1조와 제2조의 명확한 표현에 반하며 따라서 두 나라에 NPT를 위반할 권리를 줄 수 없다.

핵공유가 존재하는 전기간에 행해진 오래된 핵무기연습의 역사를 보더라도 다르게 평가할 이유가 없다. 사실 조약법 협약 제31조(3)(b)항은 조약 해석 시 참조해야 할 사항의 하나로서 “조약 적용에 있어서의 추후의 관행”을 꼽고 있다. 그러나 이 조항은 이런 추후의 관행이 “조약 해석에 대한 당사자의 합의를 확정하는” 경우에 적용된다. 수많은 NPT 비핵보유 당사국들의 핵공유에 대한 항의는 전시에 NPT 적용이 멈춘다는 독일정부의 해석이 ‘추후의 관행’이 될 수 없음을 보여준다.

독일정부가 NPT에 서명할 때나 비준 문서를 기탁할 때 핵 공유의 지속적인 효력에 대한 국제법상 유효한 유보를 표명하지 않았다는 점을 반복해서 지적한다. 또한 핵공유는 NPT 조약의 해석에 의해서 국제법상 정당화될 수 없다.

사실 독일정부만이 아니라 모든 NATO 회원국들이 여전히 소위 “전시 유보”를 이용한다. 이 “전시 유보”에 따르면 NPT는 “전쟁수행결정이 내려지면”(“이 시점에서 NPT는 더 이상 권위를 갖지 못할 것이다”) 적용이 중단된다는 것이다(*2). 이러한 공개적으로 알려져 있지 않은 “전시 유보”가 국제법상 효력을 갖는다면 NPT 및 NPT에 포함된 비핵보유국에로의 핵무기 확산 금지는 긴장 및 전시의 경우에는 사실상 무의미하게 된다.

NPT 제2조에 대한 국제법상의 공식적인 유보를 입증하는 증거는 아직까지는 일반에 제시된 적이 없다. “전시 유보”의 유효성에 대한 국제법상의 심각한 반대 사유가 있다. 이는 두 측면 즉 절차(조약법 협약 제23조[유보에 관한 절차]에 따라 NPT 체약국에 제공된 검증된 정보의 부족) 및 실체적 측면(조약법 협약 제19조의 의미 안에서의 NPT의 대상 및 목적과의 일치)에서 그렇다.

독일의 핵공유는 국제인도법 위반이다

전시에 독일연방군인에게 안전장치가 해제된 핵무기를 이전하는 것은 NPT를 위반한다. 마찬가지로 독일연방군인의 운용가능한 작전적인 핵무기의 운반(투하)은 NPT 이외의 국제법 또한 위반한다.

이런 맥락에서 국제사법재판소(ICJ)의 권고 의견 [핵무기 위협 또는 사용의 적법성에 관한 1996년 판결]에 따르면 핵무기의 어떤 사용 또는 위협도 국제법에 반한다는 것을 유의하는 것이 중요하다.(*3)

분명히 ICJ는 또한 권고의견에서 국제법의 현 상황 및 ICJ가 이용가능한 사실의 제요소에 비추어서 어느 국가의 존립이 위험한 극단적인 자위의 상황에서 핵무기의 위협 또는 사용이 합법인지 또는 불법인지에 대해서 명확히 판결할 수 없다는 것을 표명하였다. 이런 ICJ의 표명은 ICJ의 심리에 따르면 핵무기사용의 적법성을 옹호하는 핵보유국 어느 누구도 그러한 핵무기의 제한적 사용(극단적 상황에서 자위를 정당화할 수 있는 핵무기 사용:역주)을 정당화하는 정확한 조건을 구체적으로 설명하지 못했기 때문이다. ICJ는 장래 국제인도법의 조건을 충족시키는 핵무기가 있을 수 있다는 것을 절대적인 확신을 가지고 배제할 수 없었다. 결정적으로 ICJ는 그 무기의 사용이 국제인도법의 원칙과 규칙에 모순되지 않는 경우에만 자위가 허용된다는 것을 권고의견 안에서 되풀이 강조하였다; ICJ는 유엔헌장 51조상의 자위권이 “사용되는 무력수단이 어떤 것이든 간에” 국제인도법에 의해서 제한된다는 것을 표명하였다(*3). 이것은 핵무기를 사용한 자위가 현재의 무기기술의 상태에 따르자면 그들 무기가 민간인과 전투원을 구분하지 못하고 특히 방사선을 통해서 불필요한 고통을 야기하며 또 국경을 넘어 중립국들에 영향을 미치기 때문에 기본적으로 금지된다는 것을 의미한다.

국가존립이 위태로운 극단적인 자위상황을 위한 자위의 일탈을 인정하는 규칙 은 국제법으로부터는 도출될 수 없다. 국제인도법의 조건이 핵공유의 틀 안에서 독일에 배치된 핵무기에 의해서는 충족될 수는 없다. 따라서 독일 국방부장관은 2006년 포켓카드판[교전규칙을 간결이 정리한 병사 휴대용 핸드북]에서 독일연방군이 핵무기를 사용하는 것을 분명하게 금지하였다(*4).

ICJ에 따르면 국제인도법의 원칙과 규칙은 관습국제법의 일부다(*5). 국제인도법의 원칙과 규칙은 ICJ 규약 38조(재판의 기준)에 따라 현행 국제법이며 독일에서는 독일기본법 25조[국제법과 연방법]에 따라 국제법의 일반규칙으로서 연방법의 주요한 구성부분이다. NPT 그 자체는 비준 이래로 독일의 기본법 59조2항[연방의 국제법상의 대표] 하의 독일 안에서 국가에 적용될 수 있는 국제조약법으로 여겨져 왔다.

독일기본법 20조3항[국가질서의 기초, 저항권]에 따르면 독일연방정부와 독일연방군의 모든 군인은 예외 없이 이 NPT에 의해 구속된다. 그들 독일연방정부와 연방군인은 핵무기사용에의 참여를 정당화할 수 없다. 이 경우에 핵무기사용에 책임이 있는 자는 누구든 국제인도법 상의 범죄에 형사법적으로 책임을 져야할 것이다.

주:

*1 독일(서독)이 NPT에 가입하기 전에 독일 연방하원에 제공된 NPT에 대한 미국의 해석. 이 해석에 따르면 NPT는 "전쟁 수행 결정이 내려지지 않는 한 또는 내려질 때까지" 적용되는 것으로 여겨지며 전쟁 수행 결정이 내려지는 그 때에는 "NPT는 더 이상 효력을 갖지 못 한다". 독일 IALANA, “원자 시대의 종말”, 2019, 부록 1〔pp.39-41〕 및 p.19를 보라. 이 책은 IALANA 웹 사이트에서 볼 수 있다. [이 책에 따르면, 이 글의 "러스크 편지"는 딘 러스크 당시 미국 국무장관이 린든 존슨 미국 대통령에게 보낸 편지에 동봉되어 있던 것으로 NPT 초안에 대한 동맹국의 질문과 미국의 답변을 가리킨다.] 이 편지는 1968년 7월 9일 다른 관련 문서와 함께 미국 상원에 제출되어 같은 날 공개되었다. 위의 질문과 답변을 준비하는 과정은 미 국무부의 역사실(Office of the Historian) 웹 사이트를 보라.

*2 러스크편지는 원자시대의 종언 부록과 서독 외무부에 제출된 독일 연방하원의 각서에도 나와있다. 독일어로 번역된 러스크편지(연방하원/Drucksache 7/994)를 보라. 이러한 각서는 IALANA 독일 웹 사이트에서 확인할 수 있다.

*3 ICJ권고의견 중 이 부분을 정확히 인용하면 “핵무기의 위협 또는 사용은 무력충돌법의 제원칙 특히 국제인도법의 제원칙과 규칙에 일반적으로 반한다”로 되어 있다. 그런데 이 글은 ‘일반적으로’라는 말을 생략하고 있어 인용이 정확성을 결하고 있으며 오해를 불러올 수 있다.(역자 주)

*4 권고의견 40, 41, 42 및 78항을 보라. 제42항은 "따라서 비례성의 원칙은 그 자체로는 자위의 모든 상황에서 핵무기의 사용을 배제할 수 있는 것은 아니다. 그러나 동시에 자위의 법에 따른 비례적인 무력 사용이 합법이기 위해서는 특히 인도법의 원칙과 규칙을 포함하는 무력충돌법의 요건을 충족해야 한다"라고 쓰고 있다.

*5 권고의견 79항