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세계의 문민통제

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아래 글은 문민통제(civilian control)에 관한 글이다. 우크라이나 국방부 개혁사업실이 국방부 장관의 요청에 따라서 국방개혁 일환으로 작성한 글이다. 지난 7월 27일 국방개혁 2.0이 발표되었지만 국방개혁의 전제이자 핵심과제인 문민통제에 대해서는 어떤 의지도 보여주지 않았다. 오히려 직업군인들의 전역 뒤 자리보장책이 버젓이 실질적 문민화의 방안인 것처럼 제시되어 있다. 이글은 문민통제란 것이 어떤 의미이고 어떤 과정을 거쳐서 수립되며 문민통제의 대상이 무엇인지 또 각국의  문민통제의 사례를 정리해주고 있어  참고가 될 것으로 여겨 평화통일연구소가 번역하였다.

 

세계의 문민통제(Democratic Civilian Control in the World)

-우크라이나 국방장관 개혁사업실이 국방장관의 지시에 따라 작성

 

 

민주적인 문민통제란 무엇인가

 

민주적인 민간통제(문민통제)는 군 조직의 체제(지배집단)에 대한 취급방법이며 그 취급방식에서는 군사영역에서 전략적 결정을 내리는 책임은 민주적으로 선출된 정권과 민간사회에 있고 군지휘부에 있지 않다. 전략적 결정(가령 전쟁 또는 평화의 선포)은 모든 시민의 삶에 막대한 영향을 미치기 때문에 사회가 군에 대한 통제권을 행사할 수 있는 힘은 흔히 민주주의의 필수적 부분으로 여겨진다. 선진적인 민주사회의 경우 군대에 대한 민주적 민간통제의 과정은 사회 또는 국가에 위협으로 여겨질 수 있는 군사활동을 방지하는 다양한 형태와 방식을 취한다.

민주적 통제 체계는 또한 정치가와 군인 사이의 책임을 나누는 효과적인 방식으로서 역할을 한다. 군이 위협을 확인하고 그 확인된 위협을 억제하는데 필요한 지출을 어느 시점에 정확히 계산하였다고 가정하면 정치인들이 특정화된 방어정책에 자금을 댈 수 없을 때 정치인들은 그들의 의무를 준수하지 못한 책임을 져야 한다. 다른 한편 군이 어떤 위협을 인식하지 못한 때에는 대응적 조치나 구체화된 예산할당이 이뤄지지 못할 것이기 때문에 민주적 통제체계는 군의 책임 증가를 나타낸다.

 

군대에 대한 민주적인 민간통제는 많은 과정을 포함한다.

 

-군사상의 결정을 내리는 과정에 대한 시민사회 통제

-방어정책에 대한 의회의 통제

-군사관련 법의 준수에 대한 사법적 통제

-비정부조직, 독립언론 및 노동조합에 의한 민간통제

 

민주사회의 기본원리가 군의 원리를 주도하는 점을 생각하면 법치국가에서 민주적인 민간통제는 민군관계의 조정자로서 역할한다. 군대는 국가기관이기 때문에 국가정책을 추구하고 지원해야 하며 별개의 정당 또는 조합의 정책을 추구하거나 지원해서는 안 된다.

 

민주적 통제의 대상

 

- 예산과 조직, 인력, 인원배치, 국가군교리, 교육과 훈련, 전투준비, 군 기반시설, 사회적 지원 등을 포함하여 군대의 발전에 관한 결정과 활동

- 무력충돌, 평화유지 임무, 위기관리 및 인도주의적 지원작전 때의 군대사용에 관한 결정

-군지도부의 직업주의, 군윤리 및 도덕, 인권존중 및 군사작전 전기간의 국제군사법 준수를 포함하여 군사조직의 효율성

 

민주적 통제는 보통 군작전의 지휘는 물론이고 군사령관들과 그들 참모들의 일상적인 작전에 적용되기보다는 오히려 작전의 편의와 합법성 및 효율성에 대한 감독에 초점을 맞춘다.

 

효과적인 민주적 통제를 가능하게 하는 것은 무엇인가?

 

민주적인 통제의 효과적인 방식의 이행을 위한 중요한 전제조건은 안보기관의 인민(안보기관이 보호하는 인민)에 대한 투명성과 책임성이다.

많은 민주적 통제 모델이 있을 수 있지만 그들을 안내하는 원리는 모든 나라에서 똑같은 바, 정치지도부와 군사지도부가 국가 안보와 방어 부문에 대해서 공동으로 책임을 져야한다는 것이다. 안보부문에 대한 통제의 효과적인 접근은 하룻밤 사이에 이뤄진 것은 아니었다. 그들 접근은 국가의 방어 및 공격 능력에 대한 민주적 통제를 수립하고 발전시키려는 150년의 경험을 대표한다.

 

민주적 문민통제의 최선의 관행은 전체 안보부문 통제의 네 개의 근본원리와 특히 의회역할에 근거한다.

-의회의 감독역할과 더불어 국가기관 내의 견제와 균형 체계

-민주적 토론의 중요 전제조건으로서의 투명성

-법적으로 선출된 대표 또는 기타 시민사회 대표를 통한 안보부문 요소와 사회 간 소통

-의회 및 기타 규제기관이 자신의 역할을 효과적으로 수행할 책임. 이 책임은 필요한 권한 그리고 시의적절하고 충분한 정보를 감독수행 주체에게 제공하는 것을 이행된다.

 

안보부문에 대한 통제와 감독의 상관관계는 다음을 포함한다

-안보부문 행위자에 대한 내부적 통제

-행정부 통제

-의회 감시

-통제 영역에서의 사법적 보호

-독립적 당국의 통제

-시민사회의 통제

 

서구 나라들의 민주적 문민통제 이행 경험은 군과 민간 모두에게 이익이 된다는 강력한 증거를 제공한다.

 

국제경험

민주사회의 기본원리가 군대의 원리를 주도하는 역할을 생각하면 법치국가에서 민주적인 민간통제는 일종의 민군관계의 조정자다. 유럽 나라들은 여러 가지의 민주적 통제 체계를 갖고 있다. 유사한 구성부분(가령 의회의 예산 권한이나 민간 국방장관)들이라 해도 다른 형태를 취할 수 있다.

제복을 입은 공민인 군인에게 주어져 있는 또는 주어져 있지 않는 권리(표현의 자유, 정치활동, 노조 또는 협회 가입 등)와 관련하여 상당한 차이가 존재한다.

 

영국

국방장관−그는 의원이다−이 주재하는 국방회의(Defense Council)는 영국군대에 대한 민주적 통제체계에서 중심적 역할을 한다. 국방회의는, 전반적인 국방관리의 책임이 방위위원회(Defense Board)에 주어져 있긴 하지만 군의 작전적 활동을 다루는 주요기구다. 이 방위위원회 또한 국방장관이 주재하며 따라서 안보와 국방부문에 대한 의회의 통제 원칙을 구현한다.

국방에 대한 민간통제의 기타 중요한 수단은 국방예산편성 절차다. 의회의 하원위원회는 영국 국방부의 지출, 행정 및 정책에 대한 통제권을 행사한다. 동시에 하원의 공공회계위원회는 국방비의 효율성에 대한 통제권을 행사한다.

 

미국

미국은 오랜 기간에 걸쳐 군대에 대한 민간통제를 구축하였으며 마침내 민간통제는 20세기에 제도화되었다. 군대에 대한 전반적인 민간통제구조는 미국 헌법에 규정되어 있다.

이 민간통제는 견제와 균형의 체계에 근거하고 있다. 그뿐 아니라 민간통제는 최고통수권자로서의 대통령의 민간 지휘계통에 의해서 대표되는 사회적 통제의 법적 구조에 근거하고 있다. 행정부가 민주적 통제를 뒷받침하는데서 압도적인 역할을 한다는 사실에도 불구하고 여전히 입법부는 삼권분립의 개념 하에서 규정된, 전체로서 안보와 국방 특히 군대에 대한 상당한 영향력을 보유한다. 국방장관은 민간인인데−미국 법전 § 113(국방장관)에 따르면 장교에서 전역 뒤 7년 이내에는 국방장관 으로 임명될 수 없게 되어 있다−직접 대통령에게 보고한다. 국방장관은 지휘에서 서열 2위이며 국방부의 행정적 및 작전적 활동에 대한 지휘통제를 행사한다.

선임 군지휘관은 합참의장이다. 이 합참의장은 오로지 고문(자문역, advisor)으로서만 역할하며 지휘진(a member of command staff)의 일원은 아니다. 덧붙여 합참의장은 대통령과 국방장관의 지휘통제를 보좌함에도 불구하고 군대에 대한 작전지휘로부터 법적으로 배제되어 있다.

의회로 대표되는 입법부는 전쟁선포 권한을 갖는다. 의회는 국방예산과 군대의 조직창설을 승인하며 군인들과 그 가족의 사회적 보호를 보장하며, 병역의 조건과 절차를 판정하고 재쟁적인 수당(financial allowances)의 수준을 정한다.

 

독일

독일 군대에 대한 민주적인 민간통제는 헌법에 의해서 규정되어 있다. 헌법 65조(a)에 따르면 “군대의 사령관은 국방장관이며 국방장관은 민간인이다”. 이 국방장관 개인은 군사분야에서 일정한 지식과 경험을 가진 문관들을 관리한다. 덧붙여 독일 입법부는 국방옴부즈만(감독관)이라는 독특한 제도를 갖고 있다. 국방감독관은 의회에 의해서 선출되며 독일군대(연방군)로부터 군인의 권리와 자유를 지키는 것이 목적이다. 국방감독관은 사전 통지 없이 어떤 부대에 대해서도 어느 때라도 조사할 수 있다. 국방감독관은 연간 기준으로 의회에 보고한다.

국가안보회의(NSC)는 독일의 국방부문에대한 민간 통제의 중요구성부분이다. 국가안보회의의 구성원은 외교장관, 국방장관, 내무장관, 국가정보국장이다. 국가안보회의는 필요하면 또 총리의 요청으로 열린다. 의회는 국가안보회의 활동에 대한 정보를 상시적으로 받는다.

민주적 시민적 지휘(Innere Fürung-내면적 지휘)는 독일 연방군에서 군인의 기본적 모형이다. 이 인네레 퓌룽의 개념은 군인의 시민적 권리와 그의 군사적 의무가 균형을 이루도록 하려는 정치적 의지의 반영이다. (이 인네레 퓌룽은 관헌국가적이고 봉건적인 위계서열에 기초한 군대의 사고방식을 타파하고 군대를 민주주의에 적합하게 만들고 다원주의적 사회와 양립시키는 것이다--역자 주)

즉, 정치적 의지는 군대의 존재 및 병역을 수행할 시민의 의무에 대한 법적, 정치적, 윤리적 정당화를 말한다. 또 그것은 모든 군인이 병역에 대한 특별한 입법 하에서 규정된 바의 일정한 시민권 제한을 받아들이는 한편으로 최고의 능력으로 그들의 의무에 복무하고 수행할 준비상태를 말한다.

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